Как заработать публичным библиотекам в новых условиях?

Автор: Татьяна Евгеньевна Коробкина

Доклад, прочитанный на Научно-практической конференции
"Москва- Библиогород" в ЦУНБ им.Н.А.Некрасова 3 сентября 2010г.

      Начинающаяся реформа  бюджетной сферы, с нашей точки зрения, не отвечает логике развития публичной библиотеки в нашей стране. В последние два десятилетия это развитие шло под лозунгом свободы доступа к информации, знаниям и культурным ценностям (п.2 ст. 44 Конституции Российской Федерации, преамбула к ФЗ о библиотечном деле). Очевидно, что платность библиотечных услуг ограничивает эту свободу, тем более в России, где с конца XIX века и на протяжении всего советского периода библиотечное обслуживание было бесплатным, и население к этому давно привыкло. Сегодня, даже на фоне прогрессирующей коммерциализации медицинского обслуживания и образования,   выдача на дом печатных изданий под залог воспринимается пожилыми москвичами как наступление на их жизненные права.
Тем не менее, следует признать, что в правовой форме «казенного учреждения» публичная библиотека не имеет шансов на развитие, которое возможно только при условии хозяйственной самостоятельности, как бы ни были малы средства, получаемые сегодня библиотеками от внебюджетной деятельности. Казенным учреждениям законодательство не отказывает в праве вести приносящую доход деятельность, однако нет никакого смысла ее вести и развивать, если заработанные средства уходят в бюджет. Поэтому в моем докладе я буду говорить о перспективах развития публичных библиотек, избравших правовую форму «бюджетного учреждения».

Обращаясь к законодательству, которое регулирует сегодня приносящую доход деятельность общедоступной библиотеки, необходимо признать его «недружественный» по отношению к библиотеке характер.
Основной закон, определяющий содержание так называемых «платных
услуг» в библиотеке, это  Гражданский кодекс Российской Федерации, Часть 4,  Глава 70. Авторское право. Этот закон защищает право автора на его произведение и существенно ограничивает права общества на использование этого произведения в период, пока действует исключительное право на него: в течение всей жизни автора и семидесяти лет, считая с 1 января года, следующего за годом смерти автора (ст.1281).  Лишь по истечении этого срока произведение науки, литературы или искусства, как обнародованное, так и необнародованное, переходит в общественное достояние (ст.1282), при условии, что исключительное право на него не передано по наследству (ст.1283).
Какие же именно ограничения накладывает Гражданский кодекс на использование документов библиотечного фонда? Перечислим их очень коротко. Закон запрещает платную выдачу документов фонда без согласия автора и выплаты ему вознаграждения (ст.1274);  существенно ограничивает объем основной библиотечной платной услуги – ксерокопирования (стст.1273, 1275); запрещает электронное копирование и выдачу электронных документов на дом: «выраженные в цифровой форме экземпляры произведений могут   предоставляться только в помещениях библиотек при условии исключения возможности создать копии этих произведений в цифровой форме» (ст.1274); запрещает публичный показ видеозаписей аудиовизуальных произведении, то есть кинофильмов (ст.1273); запрещает исполнение музыкальных произведений без согласия автора и выплаты ему вознаграждения, то есть ограничивает содержание  музыкальных концертов (с.1277). Причем все отступления от строгого  следования принципу защиты авторского права возможны только «в информационных, научных, учебных или культурных целях». На библиотеки возлагается контроль за использованием документов библиотечного фонда за пределами библиотек, хотя очевидно, что осуществлять такой контроль,  по понятным причинам, библиотеки не в силах.
Источником существенного дохода для библиотек могли бы стать образовательные услуги. Но тут обнаруживается серьезное противоречие между двумя федеральными законами: Законом о библиотечном деле, признающим библиотеку «образовательным учреждением», и Законом об образовании, в котором библиотека даже не упоминается. Хотя оба закона в равной мере относятся к разряду «отраслевых» и имеют равную законодательную силу, практикующими юристами они толкуются не в пользу библиотек, которым, как правило,  отказывается в праве осуществлять образовательную деятельность (например, при оформлении уставов).
Дело в том, что российский закон об образовании основан на концепции так называемого «формального образования» (обучения с обязательной выдачей документа об образовании). Остальной мир руководствуется идеей «непрерывного образования», признающего также  образование «неформальное» (без выдачи сертификата) и «информальное» (самообразование): см. в интернете Меморандум непрерывного образования Европейского Союза, принятый в 2000 году в Лиссабоне. «Непрерывное образование» охватывает все формы обучения,  которыми человек может пользоваться на протяжении всей жизни («от колыбели до могилы»), и библиотекам в этой системе обучении принадлежит законное и важное место.
В последние годы органы образования в Москве в принципе перестали отказывать библиотекам в выдаче лицензий на образовательные услуги, хотя и обставили получение таких лицензий рядом  условий. Но здесь речь о другом. Необходимо добиться в правоприменительной  практике признания того факта, что закон об образования не запрещает библиотекам оказывать «неформальные» образовательные услуги - без выдачи документа об образовании и без оформления лицензии, то есть в форме кружков, курсов, семинаров, студий и т.п. («что не запрещено, то разрешено»).   Образовательные услуги – бесплатные и платные как вид приносящей доход деятельности  - должны быть вписаны в уставы библиотек. Платные образовательные услуги могут стать для библиотек важнейшим источникам дохода, поскольку потребность в них особенно взрослого населения далека от удовлетворения.
Теперь о законах, которые регулирую не содержательную, а финансово- экономическую сторону внебюджетной деятельности библиотек. Прежде всего,  назовем Налоговый кодекс Российской Федерации, который   приравнивает «приносящую доход деятельность» к «коммерческой». В  ст. 321.1. определены особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями. В частности, в этой статье содержится требование вести раздельный учет доходов (расходов) по бюджетным и внебюджетным источникам финансирования. Из этого положения совершенно неправомерно московскими финансистами «по умолчанию» делается вывод о необходимости «возмещения в бюджет» затрат на услуги, оказанные в процессе приносящей доход  деятельности (коммунальных услуг, технического обслуживания здания, охраны и т.п.),  а также  амортизации оборудования, используемого для ведения внебюджетной деятельности.  Эта статья  Налогового кодекса будет отменена с 1 января 2011г. введением в действие  ст.16 ч.5) Федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения  государственных (муниципальных) учреждений  № 83-ФЗ от 8 мая 2010г. Однако, что из этого воспоследует для практики ведения приносящей доход деятельности, пока неясно.
Новый закон декларирует для библиотек, которые изберут правовую форму бюджетного учреждения, самостоятельность в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. Так, ст.5 83-ФЗ вносит такое изменение в ст.298. Распоряжение имуществом учреждения,  Гражданского кодекса Российской Федерации: «доходы,  полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения». Введение этой статьи, с нашей точки зрения,  должно отменить прежние инструкции по ведению бухгалтерского учета, однако можно предположить, что финансовое ведомство всё равно попытается максимально ограничить эту самостоятельность в подзаконных нормативно-правовых актах, и задача библиотечного сообщества – не позволить чиновникам этого сделать.
Кроме того, 83-ФЗ от 8 мая 2010г. содержит положение, чрезвычайно важное именно для московских учреждений. Ст.6 ч.5) вносит изменение в Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях».  Этот федеральный закон дополнен новой статьей следующего содержания: "Статья 9.2. Бюджетное учреждение. 6. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется». С нашей точки зрения, из этого положения вытекает, что Правительство Москвы должно изменить порядок  сдачи в аренду помещений бюджетных учреждений, а именно: доход от аренды больше не должен поступать в бюджет города, а должен оставаться в распоряжении того, кому  арендуемые  помещения переданы в оперативное управление.
Какие шаги нужно было бы предпринять библиотечному сообществу Москвы сегодня, когда органы исполнительной власти только приступают к разработке нормативно-правовой базы 83-ФЗ от 8 мая 2010г.?
Прежде всего, внимательно изучить и коллективно обсудить содержание 83-ФЗ от 8 мая 2010г., а также взять за правило  принимать активное участие в обсуждении разрабатываемой нормативно-правовой базы, которая будет регулировать приносящую доход деятельность бюджетных учреждений.  В первую очередь, участвовать в обсуждении госзадания, которое будет дано московским библиотекам;  о его будущем содержании нам пока ничего не известно.
 Постоянной задачей библиотечного сообщества остается лоббирование внесения изменений в российское законодательство с тем, чтобы  сделать его более «дружественным» по отношению к библиотекам. В том числе, обсуждать и вносить поправки только что разработанные ФЗ  о культуре и в новой редакции  ФЗ об образовании. 
Поскольку ведение платных библиотечно-информационных услуг имеет существенные ограничения, нужно, во-первых,  развивать в нормативно-правовых документах идею  полифункциональности публичной библиотеки, преобразуя библиотеку в культурный  центр с более широким,  чем сегодня, спектром услуг; во-вторых, на практике (через обучение, юридическое консультирование, другие виды помощи) поддержать развитие в библиотеках не-библиотечных видов приносящей доход деятельности.  Помогать библиотекам организовать у себя услуги общественного питания, книготорговли, малой полиграфии, услуги по продаже канцтоваров, расходных материалов для компьютеров, изданий на CD и DVD,  платные культурно-массовые и досуговые мероприятия и т.п. За счет доходов от этих видов  деятельности можно было бы снижать плату за библиотечно-информационные услуги. Конечно, внедрению на практике  полифункциональности в деятельности библиотек мешает ограниченность их площадей, но при рачительном подходе выкроить помещения для ведения не собственно библиотечной деятельности можно почти всегда, тем более что пока неизвестно, все ли сегодняшние функции библиотек (методические, краеведческие и т.п.) будут охвачены госзаданием.
Считаю перспективным развитие платных услуг библиотек в интернете, который становится все более важной сферой бизнеса. Разумеется, это возможно для библиотек, находящихся на достаточно высокой ступени информатизации. Задачу развития приносящей доход деятельности стоило бы включать в программы и проекты информатизации библиотек (обучение персонала, консультационная и юридическая поддержка).
Неясным пока остаются перспективы включения в госзадание социальных услуг (обслуживание лиц с ограничениями в жизнедеятельности, сотрудничество со сферой образования и т.п.), а также участия в городских целевых программах (на сегодняшний день их насчитывается 18).   Если эти виды деятельности  не будут включены в госзадание, значит, социальные услуги и услуги в рамках целевых программ города должны оказываться библиотеками на платной договорной основе.
Чтобы сделать приносящую доход деятельность по-настоящему доходной и тем самым ослабить давление на бюджет, необходимо сделать максимально свободными арендные отношения. О том, что доход от аренды помещений должен поступать в распоряжение владельца (бюджетного учреждения),  а не собственника (города) уже говорилось выше. Кроме того, особым распоряжением Правительства Москвы необходимо разрешить почасовую сдачу в аренду (а заодно и почасовое безвозмездное предоставление)  помещений бюджетных учреждений под проведение массовых мероприятий без запроса разрешения собственника – Департамента имущества города Москвы, поскольку оформить такое разрешение в оперативном порядке не представляется возможным.
Правительство Москвы могло бы разработать и утвердить меры государственной поддержки  приносящей доход деятельности  бюджетных учреждений (например, распространить на бюджетные учреждения  льготы, предоставляемые предприятиям малого предпринимательства).
В переходный период особое значение приобретает юридическое сопровождение библиотек не только в сфере соблюдения трудового законодательства. Насущной является организация  службы юридической поддержки приносящей доход деятельности  бюджетных учреждений культуры в Департаменте культуры города Москвы.
Кроме того, необходимо добиться от  Управления государственной службы, кадров, правового обеспечения и учебных заведений Департамента культуры города Москвы внесения в уставы библиотек  образовательных услуг, чтобы  на этой основе развивать платные образовательные услуги без выдачи документа об образовании. Это вопрос вопросов для публичных библиотек не только в смысле возможности получения дополнительного дохода: федеральный закон об образовании разорвал генетическую связь библиотек с «просвещением» и бюрократически свел просвещение к деятельности образовательных «учреждений».
Поскольку приносящая доход деятельность библиотек развивается, как мы видели, в весьма неблагоприятных условиях, которые к тому же постоянно меняются, встает задача обучения этой деятельности руководителей и главных бухгалтеров бюджетных учреждений, а также налаживания обмена опытом работы между бюджетными учреждениями.
Заканчивая свое выступление, хочу сослаться на опыт публичных
библиотек за рубежом. Хотя - в отличие от России -  мировое сообщество движется в направлении всё большего развития бесплатных социальных услуг для населения, это вовсе не означает, что  библиотечное обслуживание  за рубежом полностью бесплатно. Но там иначе применяется принцип частичной оплаты библиотечных услуг. Еще с XIX  века, когда началось массовое создание частных и общественных («публичный» в переводе с латинского – «общественный») общедоступных библиотек, обслуживание в публичных библиотеках остается платным. Однако платят пользователи европейских библиотек не за отдельные услуги (хотя и это возможно, например, за доставку книг в библиотеку по выбору пользователя в рамках единого читательского билета), а за годичное обслуживание в целом (15 евро в год). Кстати,  самую распространенную библиотечную услугу - ксерокопирование  документов фонда там оказывают не библиотеки, а их арендаторы – агентства по  авторским правам, которые ставят в библиотеках свое копировальное оборудование и сами перечисляют авторам плату за репродуцирование их произведений. Несмотря на то, что авторское право в разных странах имеет свои отличительные особенности, почти нигде контроль за исполнением законодательства не возлагается на библиотеки, дело которых - лишь обеспечивать  своим пользователям доступ к информации и знаниям.
Почему бы в качестве альтернативы  развитию платных библиотечных услуг не рассмотреть возможность введения единой годовой платы за обслуживание в московских библиотеках, предусмотрев для социально малозащищенных слоев населения возможность внесения этой платы государством, как это делается, например, на подмосковном железнодорожном транспорте? 
Источник - блог DICO QUOD SENTIO